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Ley española de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentarios

El junio el Gobierno de España aprobó la ley de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, para su tramitación parlamentaria. La ley debe entrar en vigor en enero de 2023. En esta entrada se presentan algunos de sus aspectos principales.

En la exposición de motivos el borrador de la ley hace referencia a la meta 3 del objetivo ODS nº 12 de la agenda 2030 de la ONU, a la traslación de esta meta al marco europeo a través de la resolución del Parlamento Europeo “Iniciativa sobre el uso eficiente de los recursos: reducir el desperdicio alimentario y garantizar la seguridad alimentaria” (2017), la modificación de revisión de 2018 de la Directiva Marco de Residuos que establece la obligación a los Estados de adoptar medidas para prevenir la generación de residuos, incluidos los residuos alimentarios, que se definen por primera vez en dicha revisión, y la Decisión delegada (UE) 2019/2587 sobre una metodología común, requisitos mínimos de calidad para la medición uniforme de los residuos alimentarios; y en España a través de la nueva Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados, que se insta a las autoridades competentes a adoptar medidas encaminadas a «reducir la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así como en los hogares de forma que se logre una reducción del 50 % de los residuos alimentarios per cápita en el plano de la venta minorista y de los consumidores, y una reducción del 20% de las pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro para 2030, respecto a 2020«. Señala también que estos objetivos que se recogen ya en la Estrategia Española de Economía Circular- España 2030 y Asimismo, y que en el I Plan de Acción de Economía Circular se incluyen medidas relativas a los residuos alimentarios. El proyecto de ley pretende ser coherente con todo lo anterior.

En el preámbulo se hace referencia a publicaciones y estudios previos que abordan la problemática, como el ya tan manido estudio de la FAO de 2011. Entre las referencias incluidas aparece también el Informe del Desperdicio Alimentario en la Industria y la Distribución en España, publicado por el MAPA en 2020, del que se habló (muy críticamente) en una entrada previa. En el preámbulo de la ley se mantiene el texto que ya aparecía en el anteproyecto que dice que «por cada Kg de producto acabado en la industria alimentaria, se genera un 0,0022 Kg de subproductos que se aprovecha y un 0,004 Kg de residuo, lo que implica que las empresas trabajan para poder aprovechar la mayor cantidad de alimentos«. Como ya expliqué en la entrada previa, estas cifras son ridículamente bajas y absurdamente inconsistentes con la realidad.

Dicho esto, veamos algunas de las cosas más relevantes de la ley, empezando por el capítulo I, donde se aparecen las definiciones de desperdicio y de pérdidas de alimentos (figura 1):

Figura 1. Definiciones de desperdicio alimentario y pérdidas de alimentos en la Ley PPDA

Estas definiciones se alejan claramente de las definiciones establecidas por la FAO. En la FAO el desperdicio afectaría a las últimas etapas de la cadena de suministro de alimentos (distribución minorista y consumo), mientras que las pérdidas afectan a todas los agentes previos proveedores de alimentos (producción primaria, industria alimentaria, etc.). En la definición de la ley las pérdidas de alimentos se ciñen estrictamente a los productos que quedan en la propia explotación, mientras que de ahí en adelante se habla ya de desperdicio alimentario, abarcando prácticamente toda la cadena, desde las actividades postcosecha hasta el consumo.

Las definiciones establecidas en la ley son así en aras de la necesaria coherencia con la normativa en materia de residuos alimentarios. Así, el desperdicio alimentario constituiría la parte comestible de los residuos alimentarios. Como se dice en el propio preámbulo de la ley, «el concepto de desperdicio alimentario sería un subconjunto del concepto residuo alimentario, dado que éste último sí incluye “partes de alimentos no destinadas a ser ingeridas”, que no entran dentro del concepto de desperdicio«. Es lo que se pretende ilustrar en la figura 1. Las pérdidas de alimentos, por su parte, quedan separadas del concepto de residuos alimentarios, dado que los productos que quedan en la propia explotación no tienen consideración de alimentos, y por lo tanto, tampoco pueden tenerla de residuos alimentarios, como se explicó en una entrada previa.

Un aspecto importante de la ley es la llamada Jerarquía de prioridades de los agentes de la cadena alimentaria, a la que en principio, los agentes de la cadena alimentaria deben adaptar sus actuaciones para prevenir las pérdidas y el desperdicio alimentario. Como otras jerarquías de este tipo, se puede representar como una pirámide invertida:

Figura 2. Jerarquía de prioridades de los agentes de la cadena alimentaria

En lo alto de la jerarquía están las opciones que permitirían reducir el desperdicio redirigiéndolo hacia el consumo humano, bien de forma directa, bien previa transformación.

A continuación vendrían las opciones que tienen que ver con la consideración de los alimentos desperdiciados como subproductos, para ser utilizados prioritariamente para alimentación animal, bien directamente o bien a través de su inclusión en la elaboración de piensos; y secundariamente en otras industrias.

Las siguientes opciones tienen que ver con el reciclado de residuos. Aquí se prioriza la obtención de compost para suelos agrícolas, jardinería, etc., mientras que la última opción es la valorización energética para obtener biogás o combustibles. La eliminación mediante incineración o en vertedero no se incluyen como opción.

En el capítulo II la ley establece que todos los agentes de la cadena tienen la obligación de contar con un plan de prevención de las pérdidas y el desperdicio. Las empresas deben colaborar en la cuantificación del desperdicio, y hacer un diagnóstico de sus procesos productivos, detectar dónde se producen las pérdidas de alimentos, y fijar medidas para minimizarlas, para que se destinen a otros usos. En relación a la cuantificación del desperdicio la Ley la vincula directamente con la metodología establecida en la Decisión Delegada (UE) 2019/1597 concerniente al establecimiento de una metodología común y a los requisitos mínimos de calidad para la medición uniforme de los residuos alimentarios (ver entrada previa).

Entre estos usos, la ley enfatiza la donación como mayor prioridad, siempre en coherencia con la nueva Ley 7/2022 de residuos, particularmente con su artículo 19 dedicado a la Reducción de residuos alimentarios. La ley establece el contenido mínimo que deben tener los acuerdos o contratos de donación establecidos entre la empresa donante y la entidad receptora.

La Ley también establece algunas medidas específicas para algunos sectores. Por ejemplo la obligación por parte de las empresas de hostelería y restauración de facilitar al consumidor que pueda llevarse, sin coste adicional alguno distinto los alimentos que no haya consumido, empleando para ello envases aptos para el uso alimentario, reutilizables, o fácilmente reciclables.

Para las empresas y las entidades de iniciativa social y otras organizaciones sin ánimo de lucro dedicadas a la distribución de alimentos para la donación de alimentos, la ley establece obligaciones específicas relativas a garantizar la trazabilidad de los alimentos donados, mantener unas correctas prácticas de higiene en su conservación y manipulación, no discriminar a nadie por cualquier tipo de razón, etc.

En el capítulo III se plantean medidas de buenas prácticas de los agentes de la cadena alimentaria, en particular para los establecimientos de venta al consumidor final (por ejemplo, incentivar la venta de productos con fechas de consumo preferente o caducidad próximas, disponer de líneas de venta de productos «feos» o «imperfectos», etc.), para el sector de la hostelería y otros proveedores de servicios alimentarios (fomentar criterios de compra sostenible, promover la flexibilización de los menús, fomentar la donación y la entrega a instalaciones de compostaje).

El capítulo IV habla de la racionalización de las fechas de consumo preferente, el capítulo V de instrumentos para el fomento y control de la reducción y prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario: sistemas de autorregulación voluntaria de los agentes de la cadena alimentaria; el Plan Estratégico de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario a elaborar por Gobierno así como programas de las comunidades autónomas y entidades locales; un Plan Nacional de control de las pérdidas y el desperdicio alimentario a elaborar por el MAPA, de cuyo grado de cumplimiento que deberá informar anualmente.

El Capítulo VI establece el régimen sancionador distinguiendo entre sanciones leves, graves y muy graves y estableciendo sanciones de entre el apercibimiento o multa de hasta 2.000 euros para las primeras, y hasta 500.000 euros para las últimas. Las comunidades autónomas podrán incrementar estas sanciones.

Proyecto europeo REFRESH – Balance final

En el año 2019 finalizó el proyecto de la UE REFRESH (Resource Efficient Food and dRink for the Entire Supply cHain, 2015-2019), el que participaron 26 socios de 12 países europeos y China. En esta entrada se hace un resumen de sus principales resultados.

1. Videos

Las principales actividades y resultados de REFRESH para combatir el desperdicio de alimentos se presentan en cuatro videos:

2. Folleto de resultados finales

El folleto de resultados finales REFRESH proporciona una descripción general de 15 páginas del trabajo realizado dentro del proyecto, que incluye información clave y enlaces a los resultados que están disponibles en línea.

3. El enfoque de los acuerdos voluntarios como marco de acción

Uno de los ejes del proyecto fue el de apostar por la creación de acuerdos voluntarios (AV) entre los agentes involucrados en el problema de las pérdidas y desperdicio de alimentos para reducirlo: crear asociaciones, impulsar el cambio: un enfoque voluntario para reducir el desperdicio de alimentos. El siguente pdf interactivo está diseñado como una guía que describe los cinco pasos clave necesarios para construir acuerdos voluntarios exitosos. utiliza ejemplos prácticos de varios programas nacionales, así como el programa de referencia WRAP de Reino Unido.

4. Resúmenes de políticas

En el proyecto REFRESH se han publicado resúmenes de políticas sobre cuatro temas: en el campo de la valorización, el desperdicio de alimentos de consumo, las prácticas comerciales desleales y los acuerdos voluntarios.

5. Recomendaciones de política para mejorar la prevención y la valorización del desperdicio de alimentos en la UE

Este informe presenta una serie de recomendaciones de políticas basadas en investigaciones realizadas dentro de REFRESH para reducir el desperdicio de alimentos a lo largo de toda la cadena de suministro y mejorar la gestión de los flujos excedentes de alimentos y desperdicios de alimentos a nivel europeo.

6. Marco de evaluación para proyectos de innovación

Este informe presenta un conjunto de estudios de casos de proyectos de innovación en Alemania, Países Bajos, Hungría y España, que demuestran acciones para reducir las pérdidas y el desperdicio de alimentos.

7. FoodWasteEXplorer

FoodWasteEXplorer es una base de datos gratuita, en línea, con capacidad de búsqueda de datos de composición de residuos de alimentos. Se habló de ella en una entrada previa.

8. FORKLIFT

FORKLIFT es una herramienta de aprendizaje que permite hacer una evaluación del impacto ambiental (en concreto del efecto en la emisión de gases de efecto invernadero) y de los costes asociados a la forma de utilización de 6 ejemplos de subproductos/residuos del procesamiento de alimentos. También se describió en una entrada previa.

9. Test sobre valorización del desperdicio de alimentos

Una especie de juego que permite descubrir qué nuevos productos se pueden obtener a partir de subproductos de la industria alimentaria.

10. Seminarios web

REFRESH Community of Experts (CoE) ha lanzado una serie de cuatro seminarios web sobre «Cómo abordar el desperdicio de alimentos en la cadena de suministro». La serie demuestra cómo los formuladores de políticas, fabricantes, minoristas, distribuidores, municipios y muchas más organizaciones involucradas en la cadena de suministro de alimentos pueden abordar eficazmente el desperdicio de alimentos:

 

FAO: nuevas definiciones e índices de pérdida y de desperdicio de alimentos

Hay en este blog varias entradas que analizan y comparan las principales definiciones y marcos conceptuales sobre pérdidas y desperdicio de alimentos (PDA), residuos alimentarios, subproductos, etc., que han surgido de distintas organizaciones o instituciones, principalmente la FAO y la UE.

En el reciente documento de la  «El estado mundial de la agricultura y la alimentación. Progresos en la lucha contra la pérdida y el desperdicio de alimentos» (FAO 2019), y en el propio sitio web de la FAO dedicado a las PDA, se puede comprobar que ha habido cambios sustanciales en los conceptos de pérdida y de desperdicio de alimentos.

En la siguiente figura extraída de dicho documento se puede visualizar el nuevo marco.Los cambios más relevantes tienen que ver con dos cuestiones importantes:

(1) Hasta hace poco (FAO,2014), todas las PDA se consideraban pérdidas. El desperdicio  formaba parte de las pérdidas de alimentos, aunque se mantenía el término debido a que había arraigado en todos los ámbitos (político, académico, etc.). Ahora, como en sus orígenes, la FAO vuelve a separar los dos conceptos, atendiendo a la parte de la cadena alimentaria considerada. Así, la FAO dice ahora que:

  • La pérdida de alimentos es la disminución de la cantidad o calidad de los alimentos como
    consecuencia de las decisiones y acciones de los proveedores de alimentos en la cadena, sin incluir la venta al por menor, los proveedores de servicios alimentarios y los consumidores.
  • El desperdicio de alimentos es la disminución de la cantidad o calidad de los alimentos como resultado de las decisiones y acciones de los minoristas, los servicios alimentarios y los consumidores.

Esta distinción armoniza mucho mejor con la meta 12.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas:

(2) Por otra parte, en las definiciones anteriores de PDA de la FAO no se tenía en consideración el destino de las mismas. Todos los materiales (solo las partes comestibles) que salían de la cadena alimentaria se consideraban pérdidas y desperdicio. Ahora no:

  • Ahora solo son pérdida o desperdicio aquellos materiales (solo las partes comestibles) que se destinan a ser gestionados como residuos en vertederos, incineración, plantas de compostaje, de biometanización, etc.
  • Ahora dejan de ser considerados pérdida o desperdicio todos aquellos materiales que tienen un uso económicamente productivo, fundamentalmente los que se redirigen a alimentar animales, y los que tienen un «uso industrial» en un sentido muy amplio de la palabra: biocombustibles, ingredientes alimentarios, cosméticos, bioplásticos, plumas para almuhadas, cueros, colágeno y gelatina de subproductos de origen animal, etc.

Esta novedad es muy importante porque deja fuera una cantidad cuantitativamente importante de materiales que antes la FAO contabilizaba como PDA. Y porque armoniza mucho mejor con otras definiciones, como las relativas a residuos alimentarios (food waste) establecidas en Europa a través del proyecto FUSIONS y la nueva directiva de residuos. En Europa estos materiales son considerados subproductos y quedan también fuera de la definición de residuo alimentario.

Donde sigue habiendo discrepancia entre las definiciones de la FAO y la de la UE es en el hecho de que en las primeras quedan fueran de la definición las partes no comestibles de los productos alimentarios, mientras que en la UE la definición de residuo contempla tanto las partes comestibles como las no comestibles.

No obstante, también esto hay que matizarlo. Porque la FAO, en su objetivo de evaluar el progreso en la consecución de la meta 12.3 ha establecido un indicador 12.3.1 sobre pérdidas y desperdicio mundiales de alimentos, dividido en dos índices de medida:

  • Subindicador 12.3.1a – Índice de Pérdidas de Alimentos (IPA) – Food Loss Index (FLI)
  • Subindicador 12.3.1.b – Índice de Desperdicio de Alimentos (IDA) – Food Waste Index (FWI)

Pues bien, en la cuantificación de estos índices sí se tienen en cuenta las partes no comestibles de los alimentos.

Otra diferencia entre el marco conceptual de, en este caso, el concepto de pérdida de alimentos y el índice correspondiente es su alcance. En IPA no cuantifica las pérdidas ocurridas durante la cosecha o el sacrificio, sino en las operaciones posteriores. No obstante, se señala que las primeras sí se pueden incluir en los estudios a escala nacional.

                                                                 ALCANCE DE LOS ÍNDICES IPA E IDA

Esto índices miden porcentajes. En este momento se encuentra más desarrollado metodológicamente el IPA que el IDA, para el cuál a día de hoy todavía no hay estimaciones publicadas.

El IPA mide qué porcentaje de los alimentos producidos se pierde desde después de la cosecha hasta la venta minorista (sin incluirla), y persigue observar tendencias tomando como periodo de referencia el año 2015. En este momento, las primeras estimaciones de la FAO dicen que en promedio a nivel mundial se perdió en 2016 un 14 % de los alimentos producidos, oscilando regionalmente entre un 5-6 % para Australia y Nueva Zelanda y un 20-21 % para Asia central y Asia meridional. El IPA para Europa y América septentrional rondaría el 15-16 %.

 

Directiva 2018/851 y el concepto de «Residuo Alimentario» – comparativa con otros conceptos

El 15 de junio de 2018 salió publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea la DIRECTIVA (UE) 2018/851 por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos.

Esta directiva marca un hito en la normativa europea en materia de prevención de residuos, en particular en la de los residuos alimentarios. De hecho es la primera vez que queda recogida explícitamente una definición de los mismos y que se establece un objetivo concreto para su reducción. Literalmente la directiva señala que los estados miembros deberán tomar medidas que «reducirán la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios alimentarios, así como en los hogares, como contribución a los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas para reducir en un 50 % los residuos alimentarios per cápita a escala mundial en el plano de la venta minorista y de los consumidores, y reducir las pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro para 2030″.

Veamos ahora las definiciones establecidas en la Directiva y su grado de coherencia con otras definiciones previas (FUSIONS, Estándar PDA, FAO). En la directiva se redefine el concepto de biorrediduo y, por vez primera, se da una definición explícita de residuo alimentario (food waste):

Biorresiduo: «residuo biodegradable de jardines y parques, residuos alimentarios y de cocina procedentes de hogares, oficinas, restaurantes, mayoristas, comedores, servicios de restauración colectiva y establecimientos de consumo al por menor, y residuos comparables procedentes de plantas de transformación de alimentos».

Residuos alimentarios: «todos los alimentos, tal como se definen en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, que se han convertido en residuos«.

En el Reglamento 178/2002 se define «alimento» (o «producto alimenticio») como «cualquier sustancia o producto destinados a ser ingeridos por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si han sido transformados entera o parcialmente como si no».

Las producciones no cosechadas

Hasta aquí bien. El problema reside en lo que este reglamento no incluye en la definición, concretamente en el hecho de que deja fuera del concepto de alimento «las plantas antes de la cosecha«. Esto implica que aquellos productos agrarios que no son cosechados, que quedan en el campo por razones diversas, incluso cuando son perfectamente comestibles, al no ser considerados alimentos, tampoco pueden adquirir la consideración de residuos alimentarios.

Estas patatas no cosechadas no serían consideradas residuos alimentarios

El concepto normativo de la UE de residuo alimentario es en este punto incoherente con el concepto establecido en el proyecto europeo FUSIONS, un concepto del que se habló en una entrada anterior, y que es una de las principales referencias en el ámbito de estudio de las pérdidas y desperdicio de alimentos.

Como se puede ver en la figura anterior el concepto de residuos alimentarios de FUSIONS sí incluye las producciones no cosechadas (B4). Lo mismo ocurre en el marco conceptual del protocolo PDA, otra referencia importante:

Tipos de materiales y posibles destinos según el Estándar de Pérdidas y Desperdicion de Alimentos (PDA).
Fuente: WRI (2016). Estándar de contabilización y reporte sobre pérdida y desperdicio de alimentos. Resumen Ejecutivo. Pag. 3

Y también ocurre lo mismo si atendemos al concepto de «Pérdidas de Alimentos» de la FAO (2014) (el desperdicio es considerado una parte de estas pérdidas). La FAO incluye las producciones listas para cosechar que no son cosechadas en sus contabilizaciones de pérdidas (y desperdicio de alimentos).

Los materiales derivados hacia alimentación animal

Donde sí parece haber coherencia entre FUSIONS y la Directiva 2018/851 es en el hecho de que en ambos casos quedan excluidos de la consideración de residuos alimentarios aquellos materiales que salen de la cadena alimentaria y que son destinados a alimentación animal. Concretamente, la Directiva en la consideración número 8 del preámbulo señala lo siguiente:

«Las sustancias a base de plantas de la industria agroalimentaria y los alimentos de origen no animal que ya no estén destinados al consumo humano, sino a la alimentación de los animales por vía oral, deben quedar excluidos, para evitar duplicidades en la normativa, del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/98/CE siempre que cumplan plenamente la legislación de la Unión en materia de piensos. Por tanto, la Directiva 2008/98/CE no debe aplicarse a esos productos y sustancias cuando se empleen para piensos, y, en consecuencia, debe precisarse el ámbito de aplicación de dicha Directiva. Sin perjuicio de otras disposiciones de la Unión aplicables en materia de nutrición animal, los subproductos animales destinados a ser utilizados como materias primas para piensos de conformidad con el Reglamento (CE) nº 767/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo ya quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/98/CE, en la medida en que estén cubiertos por otra legislación de la Unión».

En este punto, el concepto de la UE es de nuevo distinto al de la FAO o al del estándar PDA. En este último, la obtención de piensos se incluye como uno de los posibles destinos de estudio en las contabilizaciones de PDA. La FAO en su definición de 2014, señalaba explícitamente que estos alimentos redirigidos a alimentación animal sí eran considerados pérdidas (y desperdicio). No obstante, en 2019, cambió su definición, armonizándola en este aspecto con el concepto de la UE (ver entrada posterior).

En la siguiente tabla se resumen las cuestiones señaladas y además se incluye otro aspecto, el de la inclusión o no en los conceptos de las «partes no comestibles» de los productos (huesos, cáscaras, etc.). La FAO únicamente considera las partes comestibles (tanto en su definición de 2014, como en la actual de 2019).